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                      賣地收入銳減,政府會如何搞錢?

                      2022-06-06 17:37
                      路財主
                      關注

                      先來看一張圖:

                      2020年中國主要城市土地財政依賴度排行。

                      然后,我們再來看另一張圖:

                      過去6年國有土地出讓金收入的增速情況。

                      簡單說,按照月度累計值計算,2022年的2/3/4月份,地方政府賣地收入的年化增速分別是-29.5%、-27.4%和-29.8%。不出意外的話,5月份的數據有可能與此類似或更糟糕。

                      賣地收入銳減,政府該如何搞錢?

                      更進一步,如果土地財政收入的下降不是短期內的現象,而是一種長期的趨勢,政府有可能在財稅政策方面,做出什么變革?它們分別又有什么影響?

                      1840年左右的美國聯邦政府,就遇了類似的情況。

                      1835年-1836年,出售土地的收入,占了美國聯邦政府財政收入中的近一半。依賴賣地收入,聯邦政府幾乎徹底償還以前的國債,應對各種開支也綽綽有余。

                      數據來源:《美國財政史》。

                      根據美國憲法規定,聯邦政府擁有獨立課稅權,各州將進口的關稅,讓渡給聯邦政府,作為聯邦政府的主要收入。另外,聯邦政府可以課征酒稅等間接稅,而各州政府則主要課征財產稅、人頭稅等直接稅。

                      獨立之初的美國,關稅收入在聯邦政府財政收入中的占比,一直都在80%以上;直到,1833年左右土地財政的崛起(1812年-1815年關稅收入銳減的原因是第二次美英戰爭,導致了英國海軍封鎖了美國海岸)。

                      數據來源:《美國財政史》。

                      當土地財政收入銳減之時(1837-1847),美國財政支出的主要項是海軍和陸軍的軍費,這些支出基本是剛性的(下圖中1843年收入和支出同時銳減,是因為聯邦政府將原來的日歷年財政年改為7月1日至次年6月30日,所以只有半年的數據),每年的變化并不大。

                      數據來源:《美國財政史》。

                      既然支出是剛性的,在收入銳減的情況下,美國政府不得不再度選擇發行國債,由此也導致了美國債務規模再次大幅度增加——此前的1812年-1815年和此后1861年債務暴漲,都是因為戰爭,這是美國歷史上第一次非戰爭原因而導致的債務大增(見下圖)。

                      數據來源:《美國財政史》。

                      伴隨著土地私有化和歐洲移民源源不斷的到來,1850年之后,美國關稅收入大幅度增加,聯邦政府的收入基本得到了保證,不需要增加更多債務,美國政府也基本可以應付開支。

                      然而,隨著1861年美國內戰的到來,支出飛速增長,錢就越來越不夠用了,幾乎所有政府搞錢的手段,都被利用起來,首當其沖的,就是聯邦政府借債規模的迅速增長。

                      數據來源:《美國財政史》。

                      1860年之前,美國聯邦政府債務最高的時候,也就在1億美元左右。而戰爭爆發之后,在短短的5年時間里,聯邦債務就暴增到了27億美元,增長了27倍。聯邦政府債務,此后再也沒有低于過15億美元的規模。

                      內戰是美國本土有史以來最殘酷的戰爭,南北雙方幾乎耗盡自己的力量,來打擊對方的有生力量。短短5年時間,超過10%的20-45歲北方男人在戰爭中戰死,而南方更是有超過30%的青壯年男人戰死。這種死亡率,即便放在世界范圍內的戰爭中,都會讓人不寒而栗。

                      戰勝之后,北方軍對南方進行了殘酷無情的掃蕩,戰后還在南方施加了嚴厲的軍事管制。

                      在這樣一場殘酷的戰爭中,剛一開戰,為籌措戰爭經費,經國會通過,聯邦政府就對年收入在800美元以上的個人,征收3%的個人所得稅,這是美國第一次直接對收入征稅。

                      1862年,對個人所得稅法進行了修改,規定對那些年收入超過1萬美元的個人,稅率提高到5%,從而使個人所得稅,變得具有累進性。

                      1863年,根據美國憲法規定,除抬高關稅之外,聯邦政府又迅速開征了酒類稅、飲料稅、煙草稅、制造業稅、特許經營稅、銷售稅等,或者在原有稅率基礎上加碼。

                      要知道,在內戰之前聯邦政府存在的70年間,美國的聯邦政府規模一直極小。除兩次美英戰爭債務支出、海軍和陸軍的軍費支出(含退伍老兵支出)之外,包括了所有政府官員薪水支出,聯邦政府的內政+外交支出總和也就200萬美元左右。

                      在這種情況下,美國政府整體的稅收水平,一直都很低,關稅加上土地出售收入足以應付一切。沒有公司稅收,也沒有個人稅收——但,內戰改變了一切,聯邦政府萬稅,美國變成了一個高稅負國家。

                      為了應對美國內戰支出,聯邦政府甚至想出來了直接印鈔的絕技,這就是著名的“綠背鈔”。

                      1862年2月,林肯政府頒布了《法幣法案》,授權財政部發行1.5億沒有黃金支撐的紙幣。因為這種紙幣背面是綠色的,所以被稱為“綠背鈔票(Greenback)”。根據法案,除了不可支付海關關稅和國債利息外,綠背紙可支付一切公私債務,包括政府其他稅收;更可以用來支付士兵工資。

                      因為戰事吃緊,1862年和1863年,政府又兩次發行了1.5億美元的綠背紙,戰爭期間總共發行了4.5億美元的綠背鈔。

                      無抵押紙幣發行,并非毫無代價——憑空發行的4.5億美元綠背紙,占了當時全部流通貨幣的一半,導致了嚴重的通貨膨脹問題,1861至1864年北方的物價,整體上漲了74%。

                      在發債、增稅、印鈔等一系列“搞錢”措施的幫助下,美國聯邦政府的財政收入,開始從千萬美元這個級別上暴增。到了戰爭結束之后的1866年,美國聯邦財政收入達到了驚人的5.6億美元。

                      表格來源:《美國財政史》。

                      表格來源:《美國財政史》。

                      1865年,美國內戰以北方聯邦政府的勝利而告終。

                      隨著戰爭結束,對于財產和收入征稅很快在民眾中激起了激烈的反對。有鑒于此,到了1872年,國會通過法案,取消個人所得稅、特許經營權稅、銷售稅和總收入稅以及遺產稅。

                      但是,就整體而言,政府權力一經擴大,就極難縮小,政府收入一旦增加,就很難下降。1861年擴大的國內消費稅的課征范圍和稅率,大部分都保留了下來,由此使得關稅收入,在美國在聯邦政府收入體系中的重要性,出現了歷史性的下降,在很長一段時間里,也就占到聯邦政府收入的50%左右。

                      內戰不止影響了美國的稅收體系,也深刻影響到了美元的發行體系。

                      內戰之前,除了流通中的金幣和銀幣之外,所有美元紙幣的發行,都是各家銀行根據自身的黃金和白銀儲備而發行,標準并不統一。

                      1863年,在戰爭最緊要的年頭,為保證綠背紙和國債發行,林肯簽署了《國民銀行法案》。該法案授權政府批準的國民銀行,發行統一標準的銀行券——美元紙幣,而且,可以把政府債券而不僅僅是黃金,作為美元紙幣發行的儲備金。

                      統一的美元紙幣,就是從這個法案才誕生。

                      在這份法案中,聯邦政府鼓勵當時高達1000多家發行美元的國民銀行進行合并。雖然并沒有規定,人們必須使用國民銀行發行的標準美元紙幣,但因為得到聯邦政府的支持,合并后的國民銀行,相比其他銀行資產規模更大,存款準備金率更高,貸款標準更嚴格,其發行的美元紙幣,信譽要遠遠好于其他的中小銀行。

                      更要命的是,聯邦政府還對非國民銀行發行紙幣額外征收10%的重稅,這很快導致了非國民銀行退出紙幣發行領域。其他銀行為了發展業務,也不得不在國民銀行開立存款賬戶,從而變成了大型國民銀行的從屬銀行。

                      是的,你可以理解,1862年之前,除了標準銀幣和金幣之外,并沒有一種標準的美元紙幣。而林肯的這個法案,則是打算逐步統一美元紙幣。不僅如此,法案還第一次確認,可以采用國債作抵押而印刷美元。這意味著左腳踩右腳的信用紙幣發行模式,由此開始。

                      更進一步,在林肯的法案頒布之前,美國國債雖然在國際上很有信譽,但國內卻并沒有統一的美元國債市場,美國聯邦政府必須到國際市場上借錢。而這個法案,確立了美國即將形成自己的國債市場,國債融資可以免受國際金融財團苛刻條件的限制。

                      位于美國本土的、統一的美元國債市場,也由此誕生。

                      全球最強大的金融市場,從此開始在美國本土上生長,而在這一套金融體系的支撐之下,從1865年到1894年,短短的30年間,美國成長為全球第一大工業生產國。

                      1860年內戰之前,美國工業生產總值還不到英國的一半;而到了1894年,美國的工業生產總值,已經躍進到了世界首位,相當于英國的2倍,法國的3倍,接近全球工業生產總值的1/3;到了1913年第一次世界大戰爆發之前,更是超過了英,法,德,日四國的總和。

                      同樣是在1913年,美國的人均國民收入超過英國,成為世界上最富裕的國家。紐約的股票交易所成為世界上規模最大的交易所,紐約取代倫敦成為全球最大的金融中心……

                      面對已經富裕起來的美國人,不多征一點兒稅,好像有點兒對不住他們。

                      1909年,美國聯邦政府首次面向企業,開征企業所得稅;

                      1913年,面對歐洲大戰陰云,聯邦政府再次對個人開征所得稅;

                      1917年,美國參加第一次世界大戰,在加征所得稅的同時,開征遺產稅和贈予稅、股本稅;

                      ……

                      一開始,這些稅的收入還不高,但第一次世界大戰的爆發,大大增加了這些稅收的征收力度。第一次世界大戰結束后10年,到了1928年,美國大蕭條爆發前夕,聯邦政府個人所得稅收入,已經高達9億美元,從公司所得稅中的收入更是高達13億美元,各自都遠遠超過了原本財政體系中最重要的關稅收入。

                      表格來源:《美國財政史》。

                      大蕭條爆發前夕,個人所得稅、公司所得稅加上遺產稅,已經占到美國聯邦財政收入近60%。

                      因為最初的美國憲法,只允許聯邦政府征收關稅、消費稅之類的間接稅,并不允許直接開征財產稅,所以,為了對財產直接征稅,1913年美國國會特意批準了憲法第16條修正案。該修正案授予國會:

                      “對任何來源的收入,規定并征收所得稅,所得稅收入不必按比例分配于各州,也不必考慮任何人口普查或統計。”

                      要知道,除了1789年美國憲法生效前后,200多年來,美國憲法總的修正案也只有16次,其中還有幾次修正案,就是為了推翻前面的修正案。

                      就這樣,以第一次世界大戰為分界線,美國聯邦的財政收入,逐漸從關稅、土地收入為主,轉變到了以個人所得稅、公司所得稅為主。這一體系一直持續到今天。

                      美國建國之后100年的聯邦財政收支經驗表明:

                      當賣地收入銳減,鑒于政府中短期的支出基本是剛性的,所以,其第一個反應,一定是趕緊發行更多債券來彌補收入差距。

                      不過,發行債券彌補政府收入差距并非長久之計,因為這些債券始終是要償還的。就中長期而言,政府最根本的思路,還是開源(節流是不大可能的)——征收其他稅賦。

                      最有可能的,是直接對財產和收入征稅,而不是采用間接稅。

                      不過,收稅這事兒,說白了就是“拔鵝毛的藝術”。按照《人民日報》的說法,最好就是:

                      “既把鵝毛拔下來,又不讓鵝叫喚。”

                      針對財產和收入直接征稅,尤其是民眾最主要的財產和收入征稅(如房產稅、股票稅等),必然會導致民眾的普遍反對,除非面臨著戰爭風險,否則該稅種一定會面臨長期的反復。

                      例如,美國的個人所得稅制度,就經歷了長期的反復。

                      美國1913年確定征收個人所得稅,第一次世界大戰爆發之后,個人所得稅最高邊際稅率暴漲至70%以上,也就是說,高收入人群的收入有70%可能會被征稅。

                      第一次世界大戰之后,美國個人所得稅最高邊際稅率降至30%以下。但隨著大蕭條的來臨,個人所得稅最高稅率再次暴漲到60%以上。

                      1942年,美國參加第二次世界大戰。

                      1943年,美國國會確立了凡有收入,必須納稅的原則,所得稅的稅基不斷擴大,而所得稅稅種也隨之增加。政府甚至開始強制從工資單上扣除個人所得稅,個人所得稅最高稅率高達94%。

                      到了1945年,美國個人所得稅納稅人群超過5000萬,幾乎囊括了所有參與工作的人群,其中最高個人所得稅稅率,依然維持在90%以上(見下圖)。

                      第二次世界大戰結束近20年之后,美國個人所得稅最高稅率才下降到70%左右的水平。

                      具體說到中國,廈門大學趙燕青教授,對政府土地財政研究特別深入,按照他的說法:

                      過去40年,中國是土地金融;

                      未來40年,中國才是土地財政。

                      這句話啥意思呢?大家自己體會吧!

                      本文為美國土地財政系列最后一篇文章。

                             原文標題 : 賣地收入崩潰,政府會如何搞錢?

                      聲明: 本文由入駐維科號的作者撰寫,觀點僅代表作者本人,不代表OFweek立場。如有侵權或其他問題,請聯系舉報。

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