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                      美國聯邦政府的土地財政是如何崩潰的?

                      2022-06-01 16:25
                      路財主
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                      有這么一個國家,實施了超過30年的土地財政,并且,依靠著賣地收入,償還了幾乎所有的政府債務。

                      當大家都以為,這種土地財政,可以一直持續下去的時候,該國的土地財政,卻以一種誰也想不到的方式崩潰了,地價暴跌,房地產價格隨之大跌,連帶著該國經濟,陷入到一場嚴重的蕭條之中……

                      這個國家,不是中國,也不是你知道的日本,而是——你完全想不到的美國!  

                      美國的土地財政,始于剛剛從英國獨立之時。 話說在1783年,在英國承認美國獨立的《巴黎條約》中,除了承認13塊殖民地獨立之外,還把阿拉巴契亞山脈以西、密西西比河以東、佛羅里達以北、五大湖以南的英國殖民地,都劃給了美國。 

                      好家伙,就這塊兒土地的面積,足足有150萬平方公里,幾乎是原來13塊殖民地總面積(80萬平方公里)的兩倍。 當時的美國,還沒有成立聯邦政府,只有一個從大陸會議轉變來的邦聯國會,協調13個州之間的事務。

                      為處置這一大塊地兒,邦聯國會先后出臺了1784年法令(The Ordinance of 1784)、1785年土地法令(Land Ordinance of 1785)和1787年西北法令(The Northwest Ordinance 1787),一方面規定了美國在新的土地上建立州的原則,另一方面也開創了國家土地所有權制度。 

                      什么叫國家土地所有權?就是說,英國人劃拉給美國這150萬平方公里的土地,屬于美國政府。 邦聯國會規定,將新領土劃分為6個領地,任何一個領地的居民,達到2萬即可建立議會,達到6萬之后,就可以獨立建州,新的州和原有的13個州享有完全一樣的權利。 如何讓領地里的居民增加呢?當然是賣地了,鼓勵新移民買下土地,在新領地定居,不就變成居民了么? 這就是美國土地財政的開始。

                      在賣地方面,邦聯國會規定: 出售土地的最低限額為640英畝,售價為1英畝1美元,買主必須在1個月內付全款。

                      至于出售公共土地所得到的資金:“用于償還債務或者履行償債業務,……,而且只適用于此類使用”。 原來,為了獨立,代表北美13塊殖民地的大陸會議,發行了大量的“債券”借錢。獨立戰爭勝利之后,13個州當然都認為,前面為支持獨立,我們已經付出夠多了,大陸會議借的錢,當然應該找邦聯國會要,關我們什么事兒?

                      現在,有了這么一大塊兒土地,邦聯國會用來賣地還債,那不是很正常么? 除了商量還債,13個州之間還有其他的事兒要協商,于是就有了費城制憲會議。 1787年5月-9月,在13個州的代表們來回扯皮和妥協中,美國的國父們,一起簽署了將13個州聯合的契約。契約全文,只有薄薄的一頁羊皮紙(見下圖)。

                      就是這薄薄的一頁紙契約,造就了如今全世界最強大的國家——美國。 因為,這是人類歷史上的第一部成文憲法:《美利堅合眾國憲法》。

                      這里多說一句,美國的政治制度叫做“聯邦憲政共和制(Federal constitutional republic)”:聯邦的意思,就是13個各自擁有主權的州,聯合組建政府,大家都認這個聯邦政府;憲政的意思,就是國家和政府,均由憲法而成立,權力必須在憲法規定下行事;共和的意思,就是國家和政府的一切權力來源于公眾,也必須為公眾服務。 美國,由此成為了全球第一個現代聯邦制國家。

                      說明:美國國名中的“States”,本義是“國家”或“邦國”,美國邦聯(Confederation),本質上與今天的歐盟、東盟、獨聯體等國家聯盟沒有區別,13塊殖民地就相當于具體邦國,并沒有一個統一的行政權力、立法和司法的中心。

                      相比之下,美國聯邦(federation),則有著自己的行政權力中心、立法中心和司法中心,聯邦中央政府的法令,各邦國也必須遵守,各邦國的軍事和外交政策,通常也委托聯邦政府實施——說白了,邦聯是國家聯盟,而聯邦則是一個國家。

                      1789年3月,這部《美利堅合眾國憲法》獲得了9個州的批準,正式生效;1789年4月,根據憲法規定,美國選舉成立了以華盛頓為總統的第一屆美國聯邦政府。 根據憲法規定,聯邦政府擁有獨立課稅權,各州將進口的關稅,讓渡給聯邦政府,作為聯邦政府的主要收入。另外,聯邦政府可以課征酒稅等間接稅,而各州政府則主要課征財產稅、人頭稅等直接稅。

                      不過,獨立之時的美國,關稅收入并不算高,僅償還獨立戰爭期間的債務和利息,就占用了聯邦政府的絕大部分收入,國庫嚴重虧空,財政入不敷出。 更要命的是,當時13個州政府,不僅擁有獨立的行政權,而且可以獨立發行貨幣、發行債券,甚至各州的貨幣名稱和計量單位也都不一樣。

                      有一些州改用了聯邦政府規定的美元,但還有一些州,堅持使用原來的英鎊體系……

                      為了確立聯邦政府權威,統一美國的貨幣和財政,時任財政部長漢密爾頓向國會提交報告,建議聯邦政府不僅償還大陸會議的全部債務,還應把各州戰爭債務都承攬下來,條件就是:各州政府放棄鑄幣權和發債權,由聯邦政府統一發行國債籌集資金。 說白了,就是用代償債務作為交換條件,讓聯邦政府信用,永久代替各州政府信用。 1792年,漢密爾頓的報告在國會得到批準,美國開始在歐洲金融市場正式發行長期國債。

                      對于在契約上成立的美國聯邦政府的信用,歐洲金融市場相當認可,聯邦政府很快就籌集到大筆資金,一年之內就徹底償還了以前的所有舊債務,將其轉換為新的低利率長期國債。

                      數據來源:《美國財政史》。

                      聯邦政府成立之后,覺得邦聯時期賣地的價格太低,于是國會重新制訂了1796土地法令(Land Act of 1796),將土地售價提高到每英畝2美元,但最小出售限額仍為640英畝,50%支付現金,另外50%為一年期貸款。

                      由于單位面積偏大,且基本要求全款,一次性拿出1000多美元,對當時的美國人來說幾乎是天價,由此導致購買者很少。從1796年到1800年,總共只售出了5萬英畝的土地。

                      于是,聯邦國會重新制訂了“1800年哈里森土地法案”(Harrison Land Act of 1800),將土地面積限額從640英畝減少到320英畝,每英畝最低售價仍是2美元,土地購買者可以支付25%的現款,其余為2-4年的貸款;如果一次性支付現金,可以獲得8%的折扣。

                      表格來源:《美國財政史》。

                      雖然可以分期付款,但面積限額還是太大,聯邦政府的土地售賣量仍然很低。 到了1803年,法國的拿破侖有意稱帝,并且打算與英國開戰,極度缺錢,而此時美國駐法大使,正在聯邦政府授意下,向法國詢問能否購買密西西比河的出海口——新奧爾良港。

                      拿破侖說,別整這一個港口了,我干脆把整個路易斯安那地區,全都打包賣給你們如何? 價格呢?1500萬美元(8000萬法郎),每英畝只要3美分。 美國大使欣喜若狂,在詢問了時任美國總統杰斐遜之后,當機立斷地敲定了這筆買賣,并于1803年4月和法國簽了購地條約。

                      你要是問,美國政府不一直都很窮么,哪里有錢來買地呢? 答案是,可以找法國人借啊! 你別笑,也別以為我腦子壞了,歷史事實就是這樣的。 美國政府與法國政府約定,1500萬美元中,375萬美元(2000萬法郎)是法國政府欠美國公民的債務,這部分錢美國政府代為償還,就算支付給法國了;另外的1125萬美元(折算6000萬法郎,含300萬美元定金)美國政府發行國債,由英國巴林銀行和荷蘭Hope公司承銷,這些債券主要面向法國人銷售,然后分期支付給法國政府。

                      好家伙,用法國人的錢,買法國人的地,美國領土面積又瞬間擴大了近一倍(路易斯安納總面積為214.4萬平方公里),聯邦政府所掌握的土地面積達到了360萬平方公里。

                      為了鼓勵賣地,聯邦國會通過了1804年土地法案(Land Act of 1804),將一次出售的土地限額降低為160英畝,每英畝最低售價和支付方式不變,若一次性用現金付清全部土地款,每英畝土地的價格可優惠至最低1.64美元。

                      你看看,人家美國聯邦政府多會做生意,3美分/每英畝買到的土地,轉手賣給新移民,最低都是1.64美元/英畝。 由于面積和價格較為合適,吸引了大量土地投機商搶購,這些投機商在購買土地后再切分為小塊,轉手賣給新移民和置業者。

                      大批的新移民越過阿巴拉契亞山脈,轟轟烈烈的西進運動拉開序幕,新移民們的美國夢,也由此啟航,如今美國西部的很多著名家族,其祖先都是這些新移民。 當然,最大的獲益者是美國聯邦政府。根據聯邦法案規定,除創始13州之外的新拓展土地和新加入州土地,都歸聯邦政府所有,聯邦政府獲取了大量土地的支配權,并通過拍賣土地,獲得了巨額出讓金。

                      就這樣,美國聯邦政府不斷向西部擴張領土,然后又一路把土地分割了賣給新移民。當時的美國聯邦政府,財政收入第一大收入來源是關稅,第二大來源就是土地出讓金,美國正式進入了土地財政時期。

                      因為這個原因,美國政府也極有動力在西部獲取土地:

                      1810年,從西班牙手中獲取西佛羅里達地區;1818年,從英國手中取得落基山脈以西區域;1819年,從西班牙手中獲得東佛羅里達地區;1845年,吞并孤星共和國德克薩斯;1846年,從英國人手中,獲得北緯49度線以南的俄勒岡地區;1848年,通過發動對墨西哥的戰爭,獲得新墨西哥和加利福尼亞地區;1853年,因為要修建加州和德州鐵路,美國又從墨西哥購買了7.7萬平方公里的土地;……

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